作者與圖片提供:OURs都市改革組織  彭揚凱秘書長、詹竣傑研究員

民間團體自2010年倡議至今,社會住宅已經成為中央與地方政府的主要政策,無論是在野黨或執政黨都大力興辦。也就是說,「要不要做」社會住宅已經不是議題,「怎麼」興建與管理才是未來的硬道理。面對台北市市長柯文哲承諾興建「八年五萬戶」的公共住宅,負責有效率興建和管理的組織是需要的。從國外的經驗來看,住宅法人扮演很重要的角色。本文將分析住宅法人的必要性,並介紹全世界最具代表性的公私住宅法人案例,分別為首爾住宅及社區公社(Seoul Housing & Communities Corporation,簡稱SH公社)與荷蘭住宅法人(Housing Association)。

 

住宅法人是甚麼?

公共住宅因其具有補貼性質(無法完全自償),非一般市場所能提供,需由政府主動積極介入,透過政府直接興辦(公法人)或獎勵補民間(私法人)推動。換言之,認為可以財務自償市場運作邏輯解決公宅興辦與營運,是不符現實的認知。

由於公宅涉及的層面相當廣泛且涉及不同專業,例如政策擬定、找尋土地、編列預算、規劃設計、營運管理等。各國推動社會住宅的過程中,從來就不是全部由政府部門執行,而是透過公法人(政府成立)或私法人(民間第三部門)兩種模式。至於採取政府或民間,則必須回到各國發展的進程與真實制度脈絡現況。在此,我們必須強調的是,國外興辦營運社會住宅的私法人,不是台灣所理解的建商,而是政府補貼民間非營利組織與社會企業推動社會住宅政策,並不是單純且零星的慈善行為,而是制度性的協助與必要的監督控管。

 

為什麼我們需要住宅法人?

既然知道甚麼是住宅法人,接下來的問題就是「為什麼我們需要住宅法人」?台北市長柯文哲承諾推動「八年五萬戶」的公共住宅,在全台北各地如火如荼地推動中。試想,公務機關每天發包興建有效率嗎?一次營運數萬戶的住宅應該怎麼辦?在國外的經驗中,住宅法人毫無疑問的是解答。而政府機關與住宅法人分工,前者負責擬定政策與編列預算,後者則負責執行與規劃管理。進一步來說,我們認為住宅法人的必要性如下:

  1. 因應政府積極興辦社會住宅之需要:

雖然已有政府部門,但社會住宅業務龐雜且專業,政府人力不足且民間無相對應組織。台灣政府的住宅部門,普遍因2000年國宅政策停止而裁撤,導致今興辦社會住宅人力缺乏,中央單位僅為內政部營建署國民住宅組;台北市雖有住宅企劃科、住宅工程科與住宅服務科,但整體人力仍然不足應付龐雜的住宅業務(涵蓋不動產交易、市場資訊、租屋市場、住宅品質、社會住宅等),既有人力更是難以執行當前公共住宅推動與管理。

另一方面,民間也無組織,需由政府主動成立住宅法人。台灣住宅開發業多以出售、短期與高獲利模式為主,連商業租賃住宅都乏人投入,更遑論更不具利潤且負擔公共服務壓力的社會住宅。再者,台灣亦缺乏歐美住宅第三部門的脈絡基礎,絕非短期可速成。有鑑於短期又大量的公共住宅需求,成立公法人勢在必行。

  1. 兼顧公共性(國家責任)與效率(市場活力):

公宅無法完全自償,身兼諸多公共政策目標(弱勢照顧、族群融合、社會福利、地區再生基地、地區公共服務輸送)等,非自由市場可承擔提供。住宅法人有公共性,自然需要受到民意機關的監督,從國外的經驗來看,住宅法人皆有相關的法源,編列預算時也需要經過議會,必要時也至議會備詢。除此之外,也可以委託公正第三方的外部團體或公宅入住民眾監督。

公宅興建完成後除擔負公共服務精神外,基於永續運營,亦須適度引入市場效率機制以提升品質、降低成本,此非既有政府採購與運作方式所能因應。試想,未來台北市政府將有數萬戶住宅同時營運管理,應以資產管理的角度統一管理與活化,個別委託反而不具經濟效益、品質不一且管理困難。

  1. 確保服務品質與永續運營:

社會住宅需長時間營運,其關並非僅著眼保全、清潔的庶務執行,而是在於「資產營運」。住宅法人是採購方,而非供應方,透過公法人,可跳脫政府資產管理的僵化與無效率,此引入民間資產管理之專業人才,在達成政策在公共目標下確保資產之永續運營。既有政府資產管理、維護與採購模式,缺乏彈性與效率,且不符住宅運營與入住居民真實需求,只會重蹈如北市平宅、出租國宅的問題。

 

那別的國家都怎麼做呢?

如前所述,住宅法人的主要工作是「資產管理與活化」,至於透過公法人或私法人則必須回到該地的政治、經濟與社會背景。有鑑於台灣當前的政治情勢與社會背景,我們認為公法人的設立比較符合當前的迫切需求。不過,在此介紹具代表性的公、私法人案例,分別為首爾SH住宅公社與荷蘭住宅法人的經驗,都可做為台灣短期與長期的借鏡。

  1. 首爾住宅及社區公社(Seoul Housing & Communities Corporation)

首爾住宅及社區公社(Seoul Housing & Communities Corporation,簡稱SH公社)於1989年成立,目的是為了協助首爾市政府推動都市開發與公共住宅。SH公社由首爾市政府成立,而中央政府另外設有土地與住宅公社(Land and Housing Corporation,簡稱LH),在全韓國推動住宅業務。相較於LH多為整體開發,SH的開發手段更為多元且彈性,較適合當前台灣的需求,因此本文特別介紹SH公社。

SH公社是由首爾市單獨出資成立,成立時資本額為3000億韓圜。發展至今,資本額成長為5兆韓元,實收資本為4兆4,360億韓圜(現金2兆9,931億韓圜,實務資產1兆7,423億)。目前SH公社員工數近七百人,並有不同分支機構如。包含建設事業、住宅事業、都市再生、住居福祉等,實際負責住宅興辦與營運管理,另外設立統整性單位(都市解決方案機構、戰略及公共關係部)與研究單位(SH都市研究所),專門負責臨時性與特別交辦的業務。SH公社主要的執行業務、權責分工與財務模型如下:

圖1

圖 /SH公社成立背景 (SH設立背景與推動成果,新北市政府城鄉發展局,2015年04月27日,簡報。)

  1. SH公社的主要成果:

SH公社的主要工作是在首爾市境內(受首爾市政府委託或自行辦理)執行都市開發與社會住宅,主要經營成果如下[1]

  • 推動都市開發:SH公社透過整體開發(類似台灣的區段徵收)與都市再發展(類似台灣的都市更新),提供公共設施並取得社會住宅用地,並獲得其他發展用地出售收入平衡開發財務支出。累積至2014年,共開發8平方公里,佔首爾居住面積(301.2平方公里)住宅面積的5%。

圖2

圖 /首爾航洞公共住宅事業開發 (新北市、首爾住宅法人推動工作坊總結報告書,新北市政府城鄉發展局,2015年5月。)

提供公共住宅:平均以一年一萬戶的速度供給,約佔首爾市每年總供給量的20%。從1989年至今共興建26萬戶住宅,其中100,000戶為出售住宅160,000戶為租賃住宅(不含LH在首爾興建的戶數)。無論出售或出租,皆以低廉的價格提供,如永久賃貸住宅(市價20%)、國民賃貸住宅(市價40%)、長期傳貰住宅(市價70%)、公共出售住宅(市價85%)等,提供人民多元且可負擔的居住選擇。

圖3

圖 /SH公社供給住宅之價格水準 (SH設立背景與推動成果,新北市政府城鄉發展局,2015年04月27日。)

  • 管理社會住宅:截至2014年底,共管理388園區(160,988戶),其中47個園區(34,119戶)由SH公社自行管理,委託物業管理公司的則是341個園區(126,879戶);另外設有11個居住福利中心,提供住戶快速且有效率的住宅服務。

圖4

圖 /麻浦統合管理中心網站及辦公室

  1. SH公社的幾個運作模式:
  • 與市政府分工、監督與招募人才:上位整體政策的規劃核准是由市府決定,SH公社則是就此政策方向目標,提擬具體實施方案,並據以執行實施。在運作上,SH公社也須受到各界監督,所有業務的執行都必須經過首爾市長的批准。日常業務運作時,內部有會計與政風系統監督,外部則有監察院、首爾市監察科、行政自治部(考核公家企業經營)以及市議會等,同時必須配合議會質詢與提交相關報告。另外,由於住宅業務牽涉的利益較為龐大,針對收賄、貪汙等採取高道德的零容忍制度。基於業務推動成效,SH公社設立之初,為了吸引兼具執行力與行政經驗的優秀人才加入,開出相較一般公務員更優渥的條件,如高薪資(約30%)與補助子女大學學費,吸引了一批優秀公務員成為核心骨幹。爾後,開始公開招募,透過考試與面試選取人才,其待遇不比一般企業遜色,且職員培育資源豐富,如職務教育、語言教育、專業知識等。
  • 多元創新的社會住宅興辦:自2003年開始,由於郊區大多數的素地皆已開發,而且大規模的社區容易產生標籤化的問題,SH透過多元的創新模式提供住宅,如小規模興建、購買/包租民間住宅等。首爾市檢討小型、低度利用的市有土地或公共設施,包含學校及停車用地等,只要可以興建7戶以上的就列入計畫,並透過都市計畫變更調整容積,不僅提供社會住宅,一樓也可提供社區型公共設施。例如位於麻浦區延南洞的社會住宅,原本為低度利用的停車場,興建為30戶單人的社會住宅,1樓為公共停車空間,專門提供給外地至首爾市就讀大學的學生租用,每月租金2,700元台幣,一樓免費租給非營利組織營運咖啡廳。另外,則是透過購買/包租民間住宅轉作社會住宅的模式,例如2012年購買2,520戶,2013年購買2,673戶等。由於韓國最近不動產景氣不如過往,購買的方式較為可行。

圖5

圖 /麻浦區延南洞公共宿舍圖

圖6

圖/ SH公社購置民間住宅轉作社會住宅案例 (韓秉龍2013首爾市公共租賃住宅現況與政策,台北市政府都市發展局主辦,亞洲住宅研討會,2013年10月25-27日。)

  1. 荷蘭社會住宅法人(Housing Association)

不同於韓國以政府成立的公法人推動社會住宅,荷蘭則是透過民間住宅法人推動之。住宅法人並非台灣脈絡裡所理解的開發商,而是在政府補貼與監督下,執行社會住宅的民間團體。雖然在短期來說,由政府成立的公法人勢在必行,但長期而言,逐步培力與納入民間的能量實屬必要。但我們必須再次強調,透過民間住宅法人興辦,就不代表「政府毫無責任」、「政府不出一毛錢」

如果用最符合我們的邏輯,住宅法人就是「非營利開發商」。非營利指的是

其有社會使命,不以財務獲利為目的;開發商,指的是其運作仍依循不動產市場財務原則,並具有從土地開發、建築興建、到物業管理等一條龍的專業執行能力。

而荷蘭的住宅法人,從16世紀至今也面臨了許多的轉變,簡要介紹如下:

  • WW1前:早在16世紀,荷蘭便開始有慈善與宗教團體興建住宅提供弱勢居住,時至19世紀下半葉,因工業革命,大量勞工湧入城市,造成居住問題嚴重。以阿姆斯特丹為例,在1870年到1900年之間人口翻倍,多數勞工階層居住問題嚴重。因此,經過多年的倡議,於1901年通過住宅法,並正式補助民間單位推動社會住宅。至1922年,全荷蘭共有1350個住宅法人。

圖7

圖 / 荷蘭第一棟依《住宅法》興建的社會住宅(1909年完工),有獨立房間與衛浴,是由工會組成的住宅法人興建。 ( Jeroen van der Veer(2011) 荷蘭阿姆斯特丹住宅協會的角色與歷史(簡報),發表於社會住宅國際研討會。)

WW2後-1990:戰後的荷蘭,百廢待興,住宅存量嚴重不足。相較於台灣大部分以民間開發商供給出售住宅,荷蘭政府大規模補貼住宅法人興辦社會住宅,俗稱為磚塊和水泥(brick and mortar)的模式,就是透過土地、融資與興建經費的補助,直接協助住宅法人推動社會住宅。在最高峰的時候(1970年代),住宅支出曾經佔總預算支出的12%,足見政府推動的決心。透過政府的大量補貼,住宅法人不再是過去的慈善機構,而是有一定獨立性性質的非營利開發商。

圖8

圖 / 荷蘭戰後社會住宅補貼模式

 

圖9

圖 / 1970興建的拜爾美米爾(Bijlmermeer)社區,採低建蔽、高樓層、內部走道相連,十足反映以柯比意(Le Corbusier)為代表的現代主義都市觀。 (Amsterdam – a short historyhttps://www.arcam.nl/en/amsterdam-een-korte-geschiedenis/。)

  • 1990-2015:由於過去的大規模開發,過度密集的社會住宅造成許多經濟與社會問題。但必須澄清的是,荷蘭推動的社會住宅比例極高,往往一個社區裡面超過半數皆為社會住宅,與台灣的脈絡不盡相同。1990年代由於財政負擔日益嚴重,再加上標籤化問題,政府改變過往直接補貼的政策,而是透過都市更新混居的模式,讓住宅法人興建部分出售住宅,藉以挹注社會住宅成本。也就是說,相較於前一個階段的衝量,此時更關注的是「提升品質」並「推動混居」。對住宅法人的協助改採融資(如社會住宅擔保基金、中央住宅基金等)及民營化監督等,並鼓勵其整併擴大,轉型為專業的「非營利開發商」。

圖10

圖 /財務平衡轉型調之模式示意

  • 2015至今:要求住宅法人貼近市場固然可降低政府負擔,但相對的則是要面對「不動產景氣波動」風險及「與民爭利」的批判。導火線來自08年金融風暴,因過度依賴房產出售之財務槓桿,造成數個住宅法人出現財務危機,甚至傳出收受賄賂、虧空等弊端,嚴重打擊了大眾對於住宅法人的信任。此外,還有來自歐盟的壓力。因歐盟政策鼓勵市場自由競爭,明訂國家與市場的界線,據此,認定荷蘭社會住宅入住對象過於寬鬆(超過歐盟認定所得線),要求應予以限縮(或提高租金)。以及,住宅法人接受政府低利融資與土地優先供給協助,卻得以興辦市場出租與出售住宅,被開發商狀告歐盟為不公平競爭,要求荷蘭政府必須緊縮住宅法人權限,回到單純興辦社會住宅的角色。在內憂外患壓力下,荷蘭政府於2015年通過新一版的《住宅法》,要求住宅法人必須回到社會住宅此核心業務,且就其獲利部門予以緊縮,例如興辦商業住宅需經過地方政府同意且證明民間開發商並無意願。阿姆斯特丹自2017年起,進一步規範在任何新開發的地區,必須落實40%社會住宅、40%市場出租、20%市場出售的混居政策,其中非社會住宅部分,將不再享有相關融資擔保協助。

圖11

圖 /位於西方花園城市(West Garden City)的Kolekitbuurt區由在地的三個法人(Rochdale;Stadgenoot;Eigenihaard)進行調查和共同推動都市更新。透過分期分區模式,將原先全區佔95%的社會住宅改為60%社會住宅、20%市場租金出租、20%出售的混和社區。 (We love city粉絲專頁https://www.facebook.com/welovethecity/。)

荷蘭的住宅法人機制歷經百年的發展,立基於過去宗教、工會與社會改革傳統,並非一蹴可幾。但其中我們可以瞭解,即使以民間興辦,政府的角色仍然相當重要,無論是法令框架、資源提供、監督管理等皆需要長期的培力與支持。

 

結語:期待台北市盡速成立住宅法人

如果公宅要有效率地興辦,只有政府部門是不夠的,必須成立專責機構,引入民間資產管理的專業與人才,以資產活化與有效利用的角度,協助政府落實公宅政策。短期而言,政府直接成立公法人實屬必須,長期或許可另行培力民間私法人。

雖然[2]台北市與新北市[3]都曾傳出想成立住宅法人,但相關法案刻正在議會審議,尚待行政機關與民意機關持續溝通。反觀承諾興建八年二十萬戶的中央政府,已於2018年08月01日正式成立「國家住宅及都市更新中心」[4] ,將都市更新與社會住宅的興辦合併,引入民間專業人才,落實都市開發與社會住宅開發。

我們誠心的建議,如果要有效達成八年五萬戶的目標,成立公法人以資產管理的角度穩定協助政策落實才是長治久安之計;至於民眾普遍擔心的監督控管,住宅法人也同樣需要民意機關的監督,且必要時可引入居民參與機制與外部機制;最後,台灣當前公共住宅處於萌芽的階段,或許從營運管理著手,引入資產管理的專業提升營運品質,中長期後再逐步銜接興辦業務是最務實的作法。

[1] 新北市、首爾住宅法人推動工作坊總結報告書,新北市政府城鄉發展局,2015年5月。

[2] 住宅政策推動計畫(https://www.housing.taipei.gov.tw/h_Page.aspx?categoryId=4)

[3] 無共識 新北居服中心自治條例難產,自由時報,2018年05月04日。

[4] https://www.hurc.org.tw/